Morgunblaðið - 03.04.1990, Blaðsíða 20

áó'
MOUGU.S'BLAnin Í>RlÐJUljA«tJR 3. AÍ-RlU 1990
Umsögn embættis ríkislögmanns um samkomulag
menntamálaráðherra og Sturlu Kristjánssonar:
Afar óheppi-
legar málalyktir
HÉR FER á eftir umsögn embættis ríkislögmanns um „áfrýjun til
Hæstaréttar á máli Sturlu Kristjánssonar, forsendur þeirrar áfrýjunar
og um lyktir málsins", sem send var aðstoðarmanni fjárinálaráðherra
27. febrúar sl. Umsögnin er undirrituð af Guðrúnu Margréti Arnadótt-
ur hrl. og Gunnlaugi Ciaessen ríkislögmanni:
I.
Aðstoðarmaður fjármálaráðherra
hefur hinn 26. febrúar sl. óskað eft-
ir því að embætti ríkislögmanns láti
í té sérstaka umsögn um 3. lið bréfs
fjárveitinganefndar Alþingis til fjár-
málaráðuneytis frá 7. apríl 1989.
Með því bréfí óskaði fjárveitinga-
nefnd Alþingis ýmissa upplýsinga um
mál Sturlu Kristjánssonar, en 3. liður
bréfsins hljóðar svo:
„3. Álitsgerð frá ríkislögmanni um
málshöfðunina á hendur Sturlu
Kristjánssyni og ástæður hennar og
um málalok."
Embætti ríkislögmanns hefur áður
tjáð sig um þetta bréf fjárveitinga-
nefndar Alþingis skv. beiðni ráðu-
neytisins, er barst hinn 12. apríl
1989. Sú umsögn ásamt fylgiskjölum
var send ráðuneytinu hinn 19. maí
1989. Náði hún til allra þriggja liða
fyrirspurnar fjárveitinganefndar Al-
þingis, að svo miklu leyti sem upplýs-
ingar um þau atriði lágu fyrir hjá
embættinu. Umsögn byggð á hinum
nýju tilmælum, er eingöngu tekur til
3. liðs fyrirspurnar fjárveitinga-
nefndar Alþingis, er rakin í liðum II
og III hér á eftir. Gengið er út frá
því í þessari umsögn, að fjárveitinga-
nefnd hafí undir höndum samkomu-
lag menntamálaráðherra og Sturlu
Kristjánssonar frá 22. nóvember
1988.
Vakin skal athygli á því, eins og
fram kemur í fyrri umsögn embættis-
ins, að ríkislögmaður var kvaddur til
viðræðna við fjármálaráðherra í nóv-
ember og desember 1988, þ.e. fýrir
og eftir samningsgerð menntamála-
ráðherra við Sturlu. í þeim viðræðum
var varað við niðurfellingu áfrýjunar
málsins og gagnrýnd þau málalok,
sem fólust í gerð samkomulags
menntamálaráðherra og Sturlu. Sú
gagnrýni hefur ekki verið höfð uppi
á opinberum vettvangi og af hálfu
embættisins hefur ekki staðið til að
gera hana opinbera. Af bréfi ráðu-
neytisins frá 12. apríl 1989 og til-
mælum nú um sérstaka umsögn um
3. tl. bréfs ijárveitinganefndar Al-
þingis er hins vegar ljóst, að ráðu-
neytið ætlast til þess að viðhorf þessa
embættis til umræddra málalykta
verði kunngerð fjárveitinganefnd
Alþingis.
II.
Til skýringar, forsendum ríkisins
fyrir áfrýjun dóms í máli Sturlu
Kristjánssonar, er nauðsynlegt að
rekja hér í stuttu máli ástæður frá-
vikningar hans og niðurstöðu dóms
bæjarþings Reykjavíkur.
Menntamálaráðherra leysti Sturlu
Kristjánsson frá embætti fræðslu-
stjóra í Norðurlandsumdæmi eystra
með bréfí, dags. 10. janúar 1987.
Aðdragandi þess er ítarlega rakinn
í heild í málavaxtalýsingu stefnda,
fjármálaráðherra á bls. 62—89 í dómi
bæjarþings Reykjavíkur. Dómurinn
fylgir minnisblaði þessu sem fylgi-
skjal.
Ástæður menntamálaráðherra
fyrir frávikningu Sturlu voru
tvíþættar:
a. í fyrsta lagi vegna fjármálalegr-
ar umsýslu hans í starfí. Hér á eftir
verður stiklað á stóru í hvetju þessar
ávirðingar fóiust, en um nánari um-
fjöllun vísast til bls. 89—95 í dómi
bæjarþings Reykjavíkur.
I störfum sínum hafí hann vísvit-
andi haft fjárlög að engu. Þannig
ha'fi hann skipulagt skólahald í um-
dæminu skólaárið 1985—1986 með
þeim hætti, að kennslumagn fór
' 'Qftítaisvert :frám ~6r hehnildum fjár-
laga. Umreiknað til stöðugilda nam
kennslumagn umfram fjárlagaheim-
ildir 22 stöðugildum það skólaár.
Skipulagning hans á skólastarfi
vegna næsta skólaárs hafí verið
sama marki brennd. Þrátt fyrir und-
angengnar aðvaranir menntamála-
ráðuneytisins hafi hann skipulagt
með ráðnum huga kennslumagn til
almennrar kennslu og sérkennslu
skólaárið 1986—1987 umfram heim-
ildir. Hinu sama gegndi varðandi
rekstur fræðsluskrifstofu og sál-
fræðiþjónustu.
Við frávikninguna í janúar 1987
hafi legið fyrir, að hann myndi ekki
breyta starfsháttum sínum að því er
varðaði hina Ijármálalegu umsýslu.
Sturla taldi í því efni engra úrbóta
þörf, enda hafi hann ekki fallist á,
að neitt athugavert hafí verið við
þessa starfshætti hans. Þetta kom
skýrt fram hjá honum á fundi í ráðu-
neytinu hinn 9. janúar 1987. Þessi
afstaða hans var óbreytt, er hann
höfðaði dómsmál gegn ríkissjóði til
heimtu bóta vegna brottvikningar
úr starfi. í skriflegri og munnlegri
aðilaskýrslu hans í þessu dómsmáli
taldi hann enn sjálfsagt að hann,
embættismaðurinn, tæki sér vald til
að ákveða útgjöld án tillits til fjár-
laga og fyrirmæla ráðuneytisins.
í niðurstöðu dóms bæjarþings
Reykjavíkur á bls. 108—111 var fal-
list á, að hann hefði brugðist starfs-
skyldum sínum á sviði fjármálalegrar
umsýslu með því að heimila svo veru-
lega kennslu umfram það sem fjár-
hagsáætlun gerði ráð fyrir þessi tvö
skólaár.
b. Frávikningu hans úr starfi
byggði ráðherra í annan stað á því,
að Sturla hafi ítrekað gerst brotlegur
gegn trúnaðarskyldum, sem á honum
hvíldu, m.a. með því að beita sér í
krafti embættis síns með ótilhlýðileg-
um hætti, m.a. með áróðri, gegn
stefnu menntamálaráðherra. Þetta
hafi hann gert í því skyni að knýja
fram aðra stefnu ráðherra í fræðslu-
málum umdæmisins en leyfð var
samkvæmt fjárlagaheimildum.
Á fundi í ráðuneytinu 9. janúar
1987 hafi komið fram, að hann féllst
ekki á að neitt athugavert væri við
þessar baráttuaðferðir hans og hann
talið þær sjálfsagðar. Þessi háttsemi
hans, sem var markviss og skipu-
lögð, verður ekki rakin hér í einstök-
um atriðum. Þess í stað skal vísað
til umfjöllunar í dómi bæjarþings
Reykjavíkur, þar sem henni er lýst
að verulegu leyti á bls. 95—105.
Niðurstöður dómsins um þetta atriði
koma fram á bls. nr. 111—112. Rétt
er að tilfæra hér afstöðu dómsins til
þessa atriða málsins:
„Að því er varðar meint brot á
trúnaðarskyldu stefnanda við
menntamálaráðherra og ráðuneyti
hans, er rétt að líta á stöðu fræðslu-
stjóra: Starfsskyldur hans eru við
menntamálaráðuneyti, fræðsluráð og
sveitarstjórnir. Fallast verður á, að
stefnandi hafí með baráttuaðferðum
sínum fyrir aukinni stuðnings- og
sérkennslu í umdæminu eigi gætt
þeirrar hófsemi sem krefjast verður
af manni í slíku trúnaðarstarfí og
þar með brugðist trausti yfirboðara
sinna í menntamálaráðuneyti, m.a.
með ummælum í ljölmiðlum þar sem
ekki er farið rétt með staðreyndir
um kennsluþörf. Þá verður og að
fallast á að ekki samræmist stöðu
hans að taka þátt í samningu þeirrar
greinargerðar sem flutt var þing-
mönnum umdæmisins, enda ummæli
í henni sem sem beindust að ráðu-
neytinu og hlutu að valda því að
hann missti traust yfirmanna sinna
Sjallinn var þétt setinn á almennum fundi sem Sverrir Hermannsson
menntamálaráðherra hélt um Sturlumálið í lok janúar 1987.
þar.“
Dómur bæjarþings Reykjavíkur
féll hinn 8. apríl 1988. Þrátt fyrir
að dómurinn hafi þannig fallist á,
að Sturla hafí brotið starfsskyldur
sínar, bæði er varðaði Ijármálalega
umsýslu og trúnaðarskyldur, var
ekki talið, að þær ávirðingar væru
nægilega alvarlegar til að réttlæta
brottvikningu að fullu úr starfi. Þá
þótti framkvæmd brottvikningarinn-
ar að formi til ábótavant. Við ákvörð-
un bótafjárhæðar leit dómurinn til
þess, að verulegir samskiptaörðug-
leikar voru milli Sturlu og ráðuneyt-
isins og þess, að framferði hans gaf
ráðuneytinu tilefni til brottvikningar
um stundarsakir.
Með minnisblaði hinn 12. apríl
1988 lagði embætti ríkislögmanns
til við fjármálaráðherra, að dóminum
yrði áfrýjað til Hæstaréttar. Forsend-
ur embættisins fyrir þeirri tillögu
voru, að í málinu væru uppi þær
meginspumingar að það teldi óveij-
andi annað en að úr þeim yrði skor-
ið af Hæstarétti. Þá væri óhjákvæmi-
legt að setja spurningarmerki við
ýmislegt í forsendum héraðsdómsins.
í því sambandi var í fyrsta lagi á
það bent, að þrátt fyrir að það lægi
fyrir í málinu að Sturla hefði vísvit-
andi farið fram úr íjárlögum með
skipulagningu kennslumagns skóla-
árin 1985-1986 og 1986-1987,
teldi dómurinn þær ávirðingar. ekki
nægjanlega alvarlegar til að réttlæta
brottvikningu til fullnaðar. Eins og
dómurinn lægi fyrir, skildi hann í
raun eftir óútfylltan tékka fyrir for-
stöðumenn stofnana til umfra-
meyðslu, þar sem slík Ijármálastjórn
varðaði ekki öðrum viðurlögum skv.
dóminum en áminningu.
í öðru lagi var á það bent, að í
niðurstöðu héraðsdómsins væri fall-
ist á, að Sturla hefði brugðist trúnað-
arskyldum sinum við ráðherra með
baráttuaðferðum sínum á árinu 1986
og þátttöku sinni í samningu greinar-
gerðar, er afhent var þingmönnum
kjördæmisins í lok nóvember 1986.
Dómurinn taldi hins vegar ekki að
þetta skipulagða framferði hans
væri nægjanlega alvarleg ávirðing
til að réttlæta brottvikningu til fulln-
aðar.
I þriðja lagi kæmi sá skilningur
fram í dóminum, að áminning gæti
ekki verið grundvöllur fyrir brott-
vikningu til fullnaðar nema því að-
eins að þær ávirðingar, sem hún
væri reist við féllu nákvæmlega sam-
an við þær ávirðingar, sem áður
hefði verið veitt áminning fyrir. Ef
þessi niðurstaða ætti að standa hlyti
það að vekja þá spumingu, hvort
starfsmaður ríkisins geti endalaust
brotið af sér, ef hann bara fínnur
sér eitthvert nýtt tilefni til þess, sem
fyrri áminning nær ekki beinlínis til.
Þá kemur fram í dóminum, að
heimilt hefði verið að leysa Sturlu
frá staifí um stundarsakir. Þetta.
sjónarmið töldum við óljóst. Tilgang-
ur með lausn um stundarsakir er sá,
að stjórnvald fái svigrúm til þess að
rannsaka mál án nærveru viðkom-
andi starfsmanns og að taka síðan
endanlega ákvörðun um það, þegar
allir þættir þess eru upplýstir, hvort
veita skuli fullnaðarlausn eða láta
starfsmann taka við starfí að nýju,
með eða án áminningar. Hér var
engu slíku til að dreifa. Allt málið lá
á borðinu, þegar ráðherra tók sína
lokaákvörðun 10. janúar 1987. Eng-
ar forsendur voru því fyrir lausn um
stundarsakir, þegar nánar er að gáð.
Þetta átti alveg sérstaklega við í ljósi
þess, að á fundi í ráðuneytinu, sem
haldinn var fyrir brottvikninguna
hinn 9. janúar 1987, kom skýrt fram
af hálfu Sturlu, að hann væri ekki
reiðubúinn til að bæta ráð sitt. Að
ljúka málinu með áminningu í þeim
tilgangi að gefa honum kost á að
bæta ráð sitt, hefði því verið þýðing-
arlaust eins og hér stóð á. Áminning
gat því einfaldlega ekki átt við.
Loks var á það bent, að sú niður-
staða dómsins að dæma Sturlu
miskabætur, væri í andstöðu við fyrri
dómaframkvæmd Hæstaréttar.
Mörg dómafordæmi réttarins væru
fyrir því, að lög nr. 38/1954 um rétt-
indi og skyldur starfsmanna ríkisins,
innihaldi enga lagaheimild til
greiðslu miskabóta í þeim tilvikum
að brottrekstur opinbers starfsmanns
er metinn ólöglegur. Heimildin næði
einungis til greiðslu bóta fyrir ljár-
tjón.
Rétt er að undirstrika, að þetta
var í fyrsta skipti sem ávirðingar í
starfi, slíkar sem þessar komu til
kasta íslenskra dómstóla. Engu for-
dæmi Hæstaréttar var til að dreifa
er skar úr um, hvort slík brot væru
að mati Hæstaréttar svo alvarleg,
að þau réttlættu brottvikningu að
fullu.
Þáverandi fjármálaráðherra féllst
á tillögur embættis_ ríkislögmanns
um áfrýjun málsins. Áfrýjunarstefna
var útgefín í júlí 1988 og málið þing-
fest í Hæstarétti 3. október 1988.
Að fyrirmælum fjármálaráðherra
var máíið síðan fellt niður í Hæsta-
rétti og var það gert við reglulega
fyrirtöku í febrúar 1989.
III.
Afstaða embættisins er sú, að þær
málalyktir, sem fólust í samkomulagi
menntamálaráðherra og Sturlu
Kristjánssonar frá 22. nóvember
1988, verði að teljast afar óheppileg-
ar.
Fyrir því má telja ýmsar ástæður.
Þessar eru þó helstar:
1. Það er mat embættisins, að
með gerð þessa samkomulags hafi
stjórnvöld gengið framhjá niðurstöðu
dómsvaldsins í landinu í ágreinings-
máli, sem lögum samkvæmt hafði
. verið lagt .til .endanlegs. úrskucðaf
Ráðuneytismenn fúnda með
starfsfólki fræðsluskrifstofu
Norðurlands eystra í janúar
1987, eftir að menntamálaráð-
herra hafði leyst Sturlu Krist-
jánsson fræðslusljóra frá störf-
um.
þeirrar greinar ríkisvaldsins.
Með umræddu samkomulagi er
þannig ekki aðeins felld niður áfrýjun
dómsins til Hæstaréttar, heldur er
einnig þeirri niðurstöðu, sem fólst í
dómi bæjarþingsins, breytt með ýms-
um hætti. Með sáttagerðinni tekur
menntamálaráðherra með samþykki
fjármálaráðherra, að sér að breyta
niðurstöðu dóms bæjarþings
Reykjavíkur.
Dómi, sem að teknu tilliti til eigin
sakar Sturlu, gerði ráð fyrir bótum
honum til handa að fjárhæð kr. 900
þúsund (1.406.420 með vöxtum til
7. desember 1988) er breytt á þá
lund, að auk þess skuli greiddar svo-
kallaðar „sérstakar miskabætur",
þannig að skaðabætur verði samtals
kr. 2,2 milljónir. Því ákvæði dóms-
ins, sem gerði ráð fyrir málskostnað-
argreiðslum til Sturlu að fjárhæð kr.
180 þúsund er ennfremur breytt í
greiðslu málskostnaðar „að skað-
lausu“. I 3. tl. samkomulagsins kem-
ur ennfremur fram, að menntamála-
ráðherra hefur gefíð Sturlu kost á
að taka á ný við starfí fræðslustjóra,
en Þ'ggja ella styrk til námsdvalar
erlendis í tvö ár, er nemi fræðslu-
stjóralaunum þann tíma. Þá er í 4.
tl. samkomulagsins yfírlýsing
menntamálaráðuneytisins, er felur í
sér, að Sturla hafí verið leystur frá
störfum án saka, en þar segir m.a.
að hann skuli njóta trausts gagnvart
ráðuneytinu og fyllsta réttar við
starfsumsókn á sviði fræðslumála í
framtíðinni.
2. Sú ákvörðun að falla frá áfrýjun
málsins til Hæstaréttar felur í sér,
að dómur bæjarþings Reykjavíkur
stendur eftir sem fordæmi um það,
að brottvikning Sturlu hafi verið
ólögmæt. Samkvæmt þessu er dóm-
urinn fordæmi um það, að háttsemi,
sem norrænir fræðimenn fella al-
mennt undir gróf trúnaðarbrot, og
ijármálaleg umsýsla, slík sem Sturla
Kristjánsson sýndi af sér, teljist
minniháttar brot í starfi, en geti
ekki varðað forstöðumenn ríkisstofn-
ana öðru en áminningu eða bpott-
vikningu um stundarsakir. Þetta ber
sérstaklega að hafa f huga í ljósi
þess, að Sturla hafði áður verið form-
lega áminntur fyrir trúnaðarbrot í
starfi og að hér var ekki farið út
fyrir ramma fjárlaga af afsakanlegri
vangá eða ástæðum, sem ekki varð
ráðið við. Þvert á móti voru ijárlög
og fyrirmæli ráðuneytisins vísvitandi
að engu höfð. Embættismaðurinn
starfaði því í raun eftir sínum eigin
„fjárlögum", og tók sér með þeirri
háttsemi pólitískt vald, sem öðrum
valdhöfum ber.
Þetta er sú staðreynd, sem menn
búa við í dag, ef þeir hyggjast ná
tökum á eyðslu ríkisstofnana um-
fram ijárlög. Þessi dómur og sú stað-
reynd, að ríkisvaldið sættir sig við
hann sem óáfrýjað fordæmi, hlýtur
að veikja mjög ljárstjórnarvald AI-
þingis og framkvæmd æðstu stjórn-
valda á þeim ákvörðunum Alþingis.
Ákvæði 3. og 4. tl. samkomulags
aðila frá 22. nóvember 1988, sem
fela í sér sérstaka traustsyfirlýsingu
á fræðslustjóranum fyrrverandi,
hvað sem líður starfsaðferðum hans,
undirstrika enn frekar, þvílíkt for-
dæmi þessi niðurstaða getur gefið
öðrum, sem trúað er fyrir fjárstjórn
á vegum ríkisvaldsins.