Morgunblaðið - 11.08.1989, Blaðsíða 10

!10
MOIIGUNBLAÐIÐ KÖSTU])AGUH II. AGÚ3rJ-'I9g9
Utamíkisþjónustaii
og’ breytingar þar
Álit Péturs Thorsteinssonar fyrrverandi sendiherra
um utanríkisþjónustuna og breytingar þar
Á undanfornum mánuðum
hafa farið fram nokkrar umræð-
ur um utanríkisþjónustuna og
skipulagsbreytingar þar. Morg-
unblaðið hefur óskað eftir um-
sögn Péturs Thorsteinssonar,
fyrrum sendiherra um þær breyt-
ingar.
Pétur Thorsteinsson starfaði í
nær 44 ár í utanríkisþjónustunni.
Hann var sendiherra m.a. í
Moskvu, Bonn, París og Wash-
ington og ráðuneytisstjóri í 7 ár.
Síðustu 10-11 árin var Pétur
sendiherra í fjarlægum löndum
með búsetu í Reykjavik. Grein
Péturs Thorsteinssonar fer hér á
eftir:
Utanríkisþjónustan í
stöðugri endurskoðun
Um þær breytingar sem ráðgerð-
ar eru í utanríkisþjónustunni segir
utanríkisráðherra Íslands meðal
annars að verið sé „að hrista upp
í úreltu kerfi“ og gera skipulags-
bréytingar sem „voru löngu tíma-
bærar“. Þessi ummæli og hin alls-
endis óviðurkvæmilegu orð hans í
ýmsum fjölmiðlum um starfsmenn
utanríkisþjónustunnar, hvort
tveggja í þá veru að kasta rýrð á
utanríkisþjónustuna og starfsmenn
hennar hafa vakið undrun mína —
og raunar margt annað í orðum og
gjörðum utanríkisráðherra varðandi
utanríkisþjónustuna. Sennilega er
þetta í fyrsta sinn sem íslenskur
ráðherra niðrar í fjölmiðlum það
ráðuneyti sem honum er falið og
gerir starfsmönnum þess þannig
erfítt fyrir. Þetta er ekki síst alvar-
legt vegna þess að meðferð utanrík-
ismála er með viðkvæmustu þáttum
stjórnsýslu ríkja, sérstaklega lítilla
ríkja. Um þetta er margt að segja,
en ég vil aðeins minnast á sum
þeirra atriða sem æskilegt væri að
ræða um. Ég er nú kominn á eftir-
laun og því varla hægt að bera mér
á brýn, að eiginhagsmunir ráði
skoðunum mínum eins og 'sumir
starfsmenn utanríkisþjónustunnar
eru sakaðir um.
Hin litla íslenska utanríkisþjón-
usta hefir unnið gífurlegt starf þau
nær 50 ár sem liðin eru frá stofnun
hennap. Hún var byggð upp af mik-
ilhæfum mönnum á sínum tíma og
hvílir á traustum grunni. Frá byrjun
hefir utanríkisþjónustan verið í
stöðugri mótun og breytingar verið
gerðar, bæði varðandi heildarskipu-
lag og starfsreglur með hliðsjón af
breyttum aðstæðum hveiju sinni.
Stundum hafa utanríkisráðherrar
skipað nefndir til að gera tillögur
um breytingar og aila tíð hafa
ýmsir starfsmenn hennar gert sér
far um að stuðla að því með tillögu-
gerð að fylgst sé með tímanum
varðandi skipulag og störf. Á bak
við allar breytingar hafa legið ítar-
leg íhugun og athuganir. Nú er
ekki talin ástæða til að leita álits
þeirra sem reynslu hafa eins og
dæmið um Benedikt Gröndal sýnir,
en áríðandi að fara að skoðunum
„þeirra yngri“.
Við og við koma fram menn sem
álíta sig vita betur hvemig skipa
eigi málum í utanríkisþjónustunni
en þeir sem þar hafa reynslu. Eink-
um snerta tillögur þeirra útflutn-
ingsmál, enda eru þau mál ofarlega
í hugum margra Islendinga, þar
sem utanríkisverslun er svo ríkur
þáttur í þjóðlífi landsmanna. Mjög
oft eru tillögurnar byggðar á fyrir-
myndum í milljónaþjóðfélögum, t.d.
hjá Norðmönnum, þar gsem að-
stæður og uppbygging þjóðarbúsins
er allt önnur en hjá okkur. Ekki
má t.d. gleyma að á íslandi eru
annarsvegar fáir stórir útflytjendur
sem ekki eiga alltaf samleið og hins-
vegar margir smáir aðilar sem oft
hafa önnur sjónarmið en hinir stóru.
Margir tillögumennirnir eru reyndir
og mætir menn á sviði útflutnings,
en þeir hafa ekki þekkingu á ut-
anríkisþjónustu. Tilhögun í íslensku
utanríkisþjónustunni verður að
miða við íslenskar aðstæður og sér-
kenni íslensks þjóðarbúskapar, og
jafnframt við alþjóðlegar reglur og
venjur í samskiptum ríkja.
Þeirra hugmynda gætir oft að
íslenska utanríkisþjónustan sinni
útflutningsmálum lítið sem ekkert.
Hér er um mikinn misskilning að
ræða. Frá byijun hafa utanríkisvið-
skiptin verið meginviðfangsefni ut-
anríkisþjónustunnar, einnig á þeim
árum sem flestir þættir í stjórn
þeirra voru fluttir frá utanríkisráðu-
neytinu til viðskiptaráðuneytisins.
Sum sendiráðanna hafa fyrst og
fremst sinnt viðskiptamálum eins
og í Moskvu og Genf, og önnur
hafa einnig haft með höndum
margvísleg mikilvæg viðskiptamál.
Hlutverk utanríkisþjónustunnar á
sviði viðskiptamála er ekki kaup og
sala, heldur aðstoð og upplýsinga-
öflun. En eitt mikilvægasta verk-
efnið er að vinna að umbótum á
þeim ramma eða því umhverfi þar
sem utanríkisviðskipti fara fram
þ.e. gera viðskiptasamninga við
önnur ríki, vinna að lækkun tolla
og afnámi viðskiptahindrana. Á
þessum sviðum hefir utanríkisþjón-
ustan unnið gífurlegt starf bæði í
tvíhliða og marghliða samningum
og í milliríkjastofnunum. En ótal
mörgum öðrum verkefnum þarf að
sinna, meðal annars að halda á lofti
nafni íslands sem víðast um heim.
Misskilningur um
utanríkisþjónustu
Oft verður vart ýmiskonar mis-
skilnings og fordóma um starfs-
menn í, utanríkisþjónustu ríkja.
Sumir virðast halda að líf þessara
manna sé fyrst og fremst veislu-
höld og siðareglur. Á löngum tíma
hafa skapast í samskiptum ríkja og
fulltrúa þeirra fastar reglur og venj-
ur. Meðal venjanna eru ýmis konar
gestamót og er hlutverk þeirra fyrst
og fremst að stuðla að kynningu
milli fulltrúa þjóða. Ef starfsmenn
í utanríkisþjónustu eins lands sker-
ast úr leik og sinna ekki þessari
alþjóðlegu venju, einangrast þeir
og slíkt getur á vissan hátt komið
niður á starfi þeirra og þá jafnframt
hagsmunum lands þeirra. Yfirleitt
sækja diplómatar um allan heim
samkvæmi fyrst og fremst af
skyldurækni, til þess að kynnast
mönnum, fræðast og fá upplýsingar
af því að ríkisstjórn þeirra ætlast
til þess, en ekki af skemmtanafýsn.
í ýmsum tilvikum telst það ókurt-
eisi að afþakka slík boð. Störf í
utanríkisþjónustunni falla mjög oft
utan venjulegs vinnutíma. Oftast
bætast samkvæmin við eftir langan
starfsdag. — Sumir halda að siða-
reglur séu úrelt fyrirbrigði í sam-
skiptum ríkja, en langt er frá að
svo sé. Slíkar reglur hafa skapast
af nauðsyn á löngum tíma til þess
að forðast árekstra eða misskilning
þar sem í hlut eiga fulltrúar tveggja
eða fleiri ríkja. Ákveðnar kurteisis-
reglur í samskiptum ríkja eru líka
í fullu gildi sem fyrr. Það væri til
lítils sóma fyrir ísland, ef utanríkis-
ráðuneytið eða utanríkisráðherra
fylgdu ekki hinum alþjóðlegu kurt-
eisisreglum td. gagnvart erlendum
sendiherrum.
Vegna þess misskilnings sem
margir hafa varðandi samskipti
ríkjafulltrúa hafa því miður verið
til stjómmálamenn sem hafa talið
að það væri vinsælt og þeim til
framdráttar að hnýta í utanríkis-
þjónustuna. í íslensku utanríkis-
þjónustunni hefir alla tíð verið sam-
viskusamlega unnið. Fram að þessu
hefir ekki tíðkast þar auglýsinga-
mennska. Störfin eru unnin í kyrr-
þey enda snerta þau að jafnaði sam-
skipti við aðrar þjóðir, og það er
alþjóðleg regla að um slík mál er
venjulega ekkert birt nema sam-
þykki beggja aðila komi til.
Kostnaður við
utanríkisþj ónustuna
0,6-0,7% af ríkisútgjöldum
Haldið er á lofti ýmsum milljóna-
tölum um suma kostnaðarliði í ut-
anríkisþjónustunni. Kostnaði við
utanríkisþjónustuna hefir ætíð verið
haldið innan þröngs ramma. Heild-
arkostnaðurinn hefir verið og er enn
0,6-0,7% af ríkisútgjöldunum ef
ekki eru taldar íjárveitingar til
stjórnsýslu vegna varnarliðsins og
árgjöld til milliríkjastofnana. Séu
þau gjöld talin með er heildarkostn-
aðurinn rúmlega 1% af ríkisútgjöld-
unum.
í flestum eða öllum öðrum lönd-
um er gerður skýr greinarmunur á
útgjöldum ríkisins til utanríkismála
annarsvegar og varnarmála hins-
vegar, og kostnaðurinn við varnar-
mál er hjá flestum ríkjum mikill og
þungbær. íslenska þjóðarbúið, þar
á meðal íslenska ríkið, hefir tekjur
af varnarmálum. Það virðist óeðli-
legt að útgjöld vegna varnarmála
okkar séu talinn hluti af kostnaði
við utanríkisþjónustuna, ekki síst
með hliðsjón af áðurnefndum tekj-
um.
Utanríkisþjónustan er einn mikil-
vægasti þáttur ríkisvaldsins. Hún
er eitt af táknum sjálfstæðis þjóðar-
innar. Ég held að menn ættu ekki
að láta sér vaxa í augum kostnað-
inn við hana. Hann er ekki mikill.
Að sjálfsögðu eiga aðhaldsaðgerðir
í fjármálum alltaf rétt á sér, og
stundum lækkun einstaka útgjalda-
liða um stundarsakir til sparnaðar,
en þá er áríðandi að framkvæmdin
byggist á skynsemi og þekkingu.
Sparnaður sem sára litlu máli skipt-
ir getur stundum gert mikið tjón.
Tillögurnar
Upplýsingar um þær breytingar
sem nú eru fyrirhugaðar í utanríkis-
þjónustunni hafa m.a. birst í Al-
þýðublaðinu, í mörgum viðtölum
utanríkisráðherra við aðra fjölmiðla
og í fréttatilkynningu frá utanríkis-
ráðuneytinu.
Sé rýnt í hin mörgu orð utan um
tillögurnar sést nokkurn veginn
hver kjarninn er. Sýnilega er það
langt frá raunveruleikanum sem
haldið er fram, að hér sé um „upp-
stokkun“ að ræða eða „skipulags-
breytingar sem eru löngu tímabær-
ar“ eða að verið sé að „hrista upp
í úreltu kerfi“. Einnig er það ljóst,
að þar er ýmislegt sem ekki horfir
til heilla. Ymislegt sem byggt hefir
verið upp á að bijóta niður. í stað-
inn koma tilflutningar á sendiherr-
um, ráðning manna utan utanríkis-
þjónustunnar í sendiherrastöður,
reglur sem sumar eru óraunhæfar
eins og að binda starfsstað embætt-
ismanna við 65 ára aldur, enda regl-
an margbrotin af ráðherra. Sumt
er aðlögun vegna breyttra að-
stæðna, sem fellur í hlut núverandi
ráðherra að framkvæma. Svo er til
dæmis um fjölgun starfsmanna í
Pétur Thorsteinsson
„Kostnaður við ferðir
hvers heimasendiherra
er 0,3-0,5% af kostnaði
við utanríkisþjón-
ustuna. Hann gegnir
mikilvægu hlutverki á
ferðum sínum. Hann er
mikinn meirihluta árs-
ins við störf í utanríkis-
ráðuneytinu. Það er
brosleg hugmynd að
alþjóðadeild utanríkis-
ráðuneytisins „sinni
verki heimasendiráða“.
viðskiptadeild. Sú aðlögun tengist
annars vegar þeirri skipulagsbreyt-
ingu sem gerð var að tilhlutan
Steingríms Hermannssonar, þegar
utanríkisráðuneytinu var falin á ný
meðferð útflutningsmálanna árið
1987, og hins vegar þeirri þróun
sem nú á sér stað í efnahagsmálum
á meginlandi Evrópu, en með hlið-
sjón af henni voru mikilvæg skref
stigin til aðlögunar í utanríkisþjón-
ustunni að tilhlutan Matthíasar Á.
Mathiesen m.a. þegar stofnuð var
sérstök skrifstofa sendiráðsins í
Brússel aðgreind frá NATO-skrif-
stofunni. Með starfsmannafjölgun
í viðskiptadeild er um aðlögun að
ræða, en er ekki verið „að hrista
upp í úreltu kerfi“.
„Heimasendiráðin" á að leggja
niður og svo virðist sem loka eigi
sumum fastasendiráðunum eða
draga úr starfsemi þeirra. Vonandi
verður ekki úr þeim áformum, því
að öll þau sendiráð eiga fullan rétt
á sér. Eitt sem menn gleyma oft
varðandi sendiráðin er það, að í
umdæmi hvers sendiherra eru mörg
lönd og oft eru þeir fastafulltrúar
hjá milliríkjastofnunum og sitja
milliríkjaráðstefnur og -fundi.
Nýlega sagði utanríkisráðherra í
sjónvarpsviðtali að hann væri sann-
færður um réttmæti þeirrar hug-
myndar að breyta ætti sumum
sendiráðunum í „sölu- og markaðs-
skrifstofur". Þetta er gömul og
óraunhæf hugmynd.
Einn af frumkvöðlum utanríkis-
þjónustu íslands og einn af merk-
ustu mönnum hennar var Pétur
heitinn Benediktsson. í nýútkom-
inni grein um hann í Andvara eru
tilfærð eftirfarandi ummæli hans
frá 1947, þar sem hann ræðir skipu-
lag utanríkisþjónustunnar: „Hins-
vegar væri það víðast hvar illa ráð-
ið af svo iitlu landi sem Islandi að
skipa verslunarerindreka, því að
þeir gætu stöðu sinnar vegna ekki
unnið að neinu gagni að öðrum
hagsmunamálum landsins.“ Þessi
ummæli voru til komin af því að
þá eins og stundum síðar ræddu
sumir um að ísland ætti að hafa
skrifstofur undir forustu verslunar-
erindreka erlendis í stað sendiráða.
Sjónarmið Péturs Benediktssonar
varðandi slíkar tillögur á ekki síður
við í dag en árið 1947. „Viðskipta-
sendiráð" kosta álíka mikið og önn-
ur sendiráð en gera minna gagn.
Samanburður á kostnaði við við-
skiptafulltrúaskrifstofu og sendiráð
kemur m.a. fram í ítarlegu áliti
nefndar sem Matthías Á. Mathiesen
utanríkisráðherra skipaði 1987 ýil
að gera tillögur um fyrirsvar Is-
lands í Asíulöndum.
„Heimasendiráðin“
Sú mynd sem utanríkisráðherra
dregur upp af heimasendiherra-
tilhöguninni er svo íjarri sannleik-
anum að mig brestur orð um þá
fróðleiksmiðlun. Afnám þess fyrir-
komulags er mikið óheillaverk og
sparnaður sáralítill.
Kostnaður við ferðir hvers
heimasendiherrá er 0,3-0,5% af
kostnaði við utanríkisþjónustuna.
Hann gegnir mikilvægu hlutverki á
ferðum sínum. Hann er mikinn
meirihluta ársins við störf í utanrík-
isráðuneytinu. Það er brosleg hug-
mynd að alþjóðadeild utanríkisráðu-
neytisins „sinni verki heimasendi-
ráða“. Það greiðir fyrir heimkvaðn-
ingu sendiherra til starfa í ráðu-
neytinu að hafa heimasendiherra-
stöður. Það er brot á alþjóðavenjum
að leggja einhliða niður sendiherra-
stöðu gagnvart öðru ríki og óvirðing
við það ríki.
Aðdragandinn að skipun heima-
sendiherra er í stuttu máli þessi:
Árið 1976 höfðu 14 ríki í Asíu skip-
að sendiherra á íslandi. Þeir höfðu
allir búsetu í einhveiju nágrannaríki
Islands nema sendiherra Kína, er
bjó í Reykjavík. Island hafði þá
skipað nokkra af sendiherrum ís-
lands í Evrópu jafnframt sem sendi-
herra í fimm Asíuríkjanna. Allir
sendiherrar íslands höfðu þá a.m.k.
3-6 ríki og milliríkjastofnanir í
umdæmi sínu og ekki var æskilegt
að bæta við þá fleiri löndum.
Það er grundvallarregla í öllum
samskiptum ríkja að gagnkvæmni
sé viðhöfð, einnig við sendiherra-
skipanir. Fullveldinu fylgir sú
skylda að taka við sendiherrum er-
lendra ríkja. Ég átti frumkvæðið
að því árið 1976 að skipaður var
sendiherra í fjarlægum löngum með
búsetu á íslandi. Hér var byggt á
tilhögun sem var ný í diplómatísk-
um rétti og sýnilega hentaði vel
smáríkjum. Þá voru fá dæmi í heim-
inum um heimabúsetta sendiherra,
en þeim hefir íjölgað mjög síðan.
Nokkru eftir að ísland hafði riðið
á vaðið kom sérstakur sendimaður
frá ríkisstjórn annars Norðurlanda-
ríkis til að kynna sér hið nýja fyrir-
komulag. Síðan hafa nokkrir heima-
sendiherrar verið skipaðir á Norð-
urlöndum utan íslands, fyrst í
Svíþjóð 1978. Skipun heimasendi-
herra í fjarlægum Iöndum hentar
fyrst og fremst smáríkjum eins og
ég sagði, en efnuð milljónaþjóð eins
og Svíþjóð telur einnig hag að þess-
ari tilhögun. Svíar hafa nú fjóra eða
fimm heimasendiherra í fjarlægum
löndum. Nýleg dæmi eru þess að
ríki kjósi heldur að taka á móti
heimasendiherra en sendiherra bú-
settum í einhveiju þriðja ríki.
Skipun heimasendiherra fyrir
flarlæg lönd var ákveðin með sam-
þykki utanríkismálanefndar Al-
þingis. í forsetaúrskurði 24. mars
1976 um sendiráð, fastanefndir og
sendiræðisskrifstofur segir, að
„einn starfsmaður utanríkisþjón-
ustunnar með búsetu í Reykjavík"
skuli vera „sendiherra í fjarlægum
löndum sem ísland hefir stjórn-
málasamband við, í öðrum heims-
álfum en Evrópu, fyrst og fremst
Asíu og Afríku“. Sex íslenskir ut-
anríkisráðherrar hafa talið skipun
heimasendiherra æskilega.
Fyrir 1976 var sendiherra íslands
í Kaupmannahöfn skipaður sendi-
herra hjá Kínveijum en hann var
jafnframt sendiherra í ýmsum öðr-
um ríkjum. Sendiherra Islands hjá
Japönum var upphaflega í Stokk-
hólmi, en síðan í Bonn. Japans-
ferðir hans voru með nokkurra ára
millibili. Æskilegt var að sinna fyr-